L'efficacité de l'aide internationale du Canada

École nationale d'administration publique (2020) -

Les actions du Canada en matière d’aide internationale ont connu plusieurs changements dans les derniers 70 ans. Durant la période 1951-1968, les stratégies et les actions étaient intimement liées aux intérêts commerciaux du Canada. De la création de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) en 1968 jusqu’à 1978, l’aide canadienne retourna à ses motivations d’origine, soit les besoins humanitaires et en termes de développement des pays bénéficiaires. Des années 1970 jusqu’au début des années 1990, les actions de l’ACDI furent à nouveau influencées par les intérêts commerciaux et économiques canadiens » (Audet et al, 2008, p.11). Ce n’est qu’après les années 1990 que l’aide internationale à remis en question les fondements et la structure de l’aide canadienne dans le but de revoir les impacts des processus sur les politiques publiques. Ainsi, « amorcé sous le signe de l’efficacité, ce nouveau cycle a donné naissance à une politique internationale plus bureaucratisée et à une gestion axée sur les résultats, transformant complètement les opérations d’aide internationale Canadienne » (Audet et. al, 2008. P. 13). Bien que le questionnement de l’efficacité a été le résultat d’une révision interne des modes d’opération et des lacunes provenant des structures politico-administratives il a également été question d’une pression externe, soit celle des tendances internationales. Ainsi, en 2002, l’ACDI publia un énoncé sur les façons d'augmenter l'efficacité de ses politiques en matière d'aide. Intitulé Le Canada contribue à un monde meilleur, ce document a défini les objectifs suivants : diriger l'aide surtout vers les pays liés au Canada par un « partenariat renforcé » et des programmes bilatéraux, de manière à combler les besoins constatés par ces pays ; concentrer davantage lettre dans les secteurs précis ; rendre les politiques en matière de développement plus cohérente avec les autres politiques canadiennes touchant les pays bénéficiaires ; rationaliser la prestation de l’aide. (Agence canadienne de développement international, 2002). En 2017, la nouvelle politique d’aide internationale féministe du gouvernement fédéral a été déployée. Cette dernière s’inscrit dans « une série de stratégies internationales actuelles orientées par la politique étrangère féministe globale du Canada, qui comprend notamment le programme commercial progressiste, le deuxième Plan d’action national sur les femmes, la paix et la sécurité et la politique de défense du Canada Le Canada ». (Affaires mondiales Canada, 2019, paragr. 1). Ainsi, cette nouvelle politique s’aligne sur deux éléments : atteindre les objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies tout en dirigeant 95% de l’assistance à l’étranger pour incorporer l’égalité des genres en soutenant les organisations féminines locales de défense des droits des femmes. Ainsi, le rôle du « développement international » représente un élément important du nouveau consensus sur la coopération au développement ce qui inscrit l’aide internationale dans une sphère d’acteurs internationaux.

Le cas du Canada démontre que l’aide internationale a connu plusieurs définitions et mutations au cours de son histoire. Il est clair que les actions et les processus mis en place supposent l’existence de plusieurs acteurs internes actifs mais aussi, une pression internationale importante, configurée dans un ensemble de traités internationaux. Ses deux systèmes (interne et international) mettent de l’avant plusieurs contradictions au niveau de la cohérence et de l’efficience des politiques publiques. En effet, la complexité des différentes réalités concernant l’aide internationale suppose qu’il est possible d’aborder ses enjeux sous plusieurs angles (politique, économique, social, culturel, régional, systémique, etc.). Les discussions sur l’efficacité de l’aide tournent souvent autour du concept de cohérence en matière de développement, c’est-à-dire autour de l’idée « que toutes les politiques et initiatives devraient prendre en compte les questions concernant le développement international, de manière à constituer une approche cohérente de ce domaine marqué par une grande diversité d’enjeux » (Goody, 2009, p. 5). Face à ses contradictions, la question se pose : pourquoi est-ce que l’efficience des politiques d’aide internationale est encore un sujet de débat? Sommes-nous encore en mesure de proposer des processus efficients à travers des interventions spécifiques bien que la sphère internationale influence les actions du Canada? Pour répondre à ses questions, nous essayerons tout d’abord d’aborder la problématique de l’efficacité et de ses acteurs afin de souligner deux hypothèses causales au problème de l’efficacité. Deuxièmement, nous formulerons des propositions d’intervention ainsi que les ressources nécessaires pour enfin proposer un possible plan d’action centré sur l’efficacité de l’aide internationale canadienne.

L’ÉFFICACITÉ DES POLITIQUES CANADIENNES EN MATIÈRE D’AIDE INTERNATIONALE

Le débat sur l’efficacité de l’aide internationale s’inscrit dans une course établie autour d’objectifs qui sont loin d’être atteints. Une des principales raisons qui explique ce ralentissement est centrée sur le concept de l’efficacité des politiques mises en œuvre, surtout dans l’évaluation des objectifs mis de l’avant et des effets obtenus sur le terrain. Ceci-dit, la problématique centrale sur l’efficacité de l’aide internationale du Canada repose sur le besoin « d’améliorer la qualité et le rendement en déterminant les meilleurs moyens de concevoir, de dispenser et de gérer cette aide afin qu'elle contribue de manière optimale à la réalisation des objectifs globaux en matière de développement, comme la croissance économique et la réduction de la pauvreté » (Goody, 2009, P. 1).Ainsi, le Canada, comme d’autres pays, souligne de plus en plus le besoin de réformer le système d’aide internationale de façon à « garantir que les dépenses consenties donnent des résultats concrets et durable et que l’aide soit gérée dans le cadre de réels partenariats avec les pays en voie de développement » (Goody, 2009, p.1). Cette problématique sur l’efficacité suppose l’existence d’un ensemble de relations directes et indirectes sur des actions ayant des effets contraires et donnant place a plusieurs effets négatifs. Tout d’abord, nous pouvons observer un besoin de créer une politique basée sur des actions et des processus cohérents tout en assurent une cohésion de l’appareil politico-administratif. Le manque d’incohérence d’une politique publique peut causer des impacts internes et des impacts externes. Les premiers font référence aux effets ressentis à l’intérieur même des organisations responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre de politiques tandis que les deuxièmes renvoient aux résultats qui affectent les bénéficiaires des produits et services associés aux politiques concernées. (Savard, 2015, p.19). Ainsi, cette incohérence va avoir un effet direct sur l’efficacité de la politique, dans le sens où les objectifs et les effets désirés ne seront pas inscrits dans une même logique. Deuxièmement, un manque d’efficience peut créer une distorsion entre l’allocation budgétaire aux politiques d’aide internationale et le besoin réel sur le terrain. Ceci-dit, une mauvaise analyse des objectifs peut causer une pauvre allocation des ressources des programmes, voire une mauvaise compréhension des besoins de la part du Canada. Finalement, le manque d’efficacité peut aussi entrainer des problèmes entre les acteurs; c’est le cas de l’équilibre des forces entre les donateurs et les bénéficiaires et la détermination de qui fait quoi, quand et comment. Ainsi, l’ensemble de ses effets vont non seulement affecter les politiques internes mais elles vont bousculer le débat international sur l’aide internationale.

La problématique autour de l’efficacité de l’aide internationale du Canada ne peut pas se définir que par ses effets négatifs; le rôle des acteurs est un déterminant important dans la compréhension, construction et évaluation des politiques canadiennes. En effet, les politiques publiques « concrétisent et matérialisent les résultats des interactions entre différents acteurs publics et privés » (Knoepfel et.al, 2015, p.61) ce qui suppose que les comportements de tous les acteurs impliqués, indépendamment de leur degré d’activité, va influencer la manière dont est conçue et appliquée l’intervention du Canada à l’international. Au sein de cet espace, il existe quatre types d’acteurs; les acteurs politico-administratifs, les bénéficiaires finaux, les groupes cibles et les groupes tiers. Les premiers proviennent de la sphère publique soit; le gouvernement fédéral, Affaires mondiales Canada, le Ministère du Développement international et de la Francophonie, le Ministère des Finances et le Ministère de la Défense (depuis la mise en place de la nouvelle politique d’aide internationale féministe du Canada) qui ont un pouvoir discrétionnaire dans l’allocation budgétaire et stratégique. De même, il existe des acteurs parapublics importants tels que le Centre de recherche pour le développement international (CRDI) du Canada, les universités canadiennes et d’autres établissements de recherche liés au gouvernement. Cet arrangement politico-administratif (APA) va donc créer un front commun dans le but de mettre en places des actions légitimes et définies par la machine étatique, leur permettant de mettre de l’avant des politiques qui, selon leur analyse, sont pertinentes pour répondre à l’enjeu de l’aide internationale. Contrairement aux acteurs publics, « les acteurs privés participent également à la constitution et à la structuration de l’espace d’une politique publique par leur propre responsabilité et hors contrôle gouvernemental direct » (Knoepfel et. al, 2015, p.76). D’un côté, nous pouvons observer les bénéficiaires finaux; ils rassemblent les personnes (physiques ou morales) et les associations de ces personnes qui sont directement touchées par le problème collectif ou qui en subissent les effets négatifs. Dans le cas qui nous concerne, nous parlons des communautés composées d’hommes, de femmes et d’enfants, situées dans des pays en voie de développement se trouvant dans un cadre socio-économique défavorable. Ce groupe cible suppose aussi de sous-catégories aussi importantes, telles que les gouvernements des pays bénéficiaires, les entreprises, les secteurs industriels et technologiques, les femmes et les filles, les personnes en extrême pauvreté ou politiquement vulnérables. D’un autre côté nous pouvons observer les groupes cibles, soit l’ensemble de personnes (physiques ou morales) et des organisations de ces personnes dont le comportement est jugé politiquement comme étant la cause (in)directe du problème collectif que la politique publique cherche à résoudre. (Knoepfel et al., 2015 p.76). Dans le cas de l’aide internationale, définir les groupes cibles représente un travail de champ très exhaustif. Du point de vue interne, les différences socio-économiques de certains groupes sociaux au sein de certains pays en voie de développement sont des causes directes aux problèmes collectifs; c’est le cas de l’inégalités des richesses. Dans un point de vue politique, les groupes cibles sont conformés d’institutions et de groupes politiques qui mettent de l’avant des intérêts personnels et corporatifs devant les besoins socio-économiques de leur pays. Finalement, dans un point de vue systémique, les politiques néo-libérales et les différences de développement durable sont responsables des inégalités économiques mondiales. Ainsi, le groupe cible suppose une panoplie d’acteurs divisés en réseaux privés et publics. Finalement, nous pouvons observer les groupes tiers, qui comprennent l’ensemble des personnes (physiques et morales) et des organisations représentant leurs intérêts qui, sans être directement visées par la politique publique, voient leur situation individuelle ou collective se modifier de manière durable. (Knoepfel et al., 2015 p.77). D’un côté nous trouvons les profiteurs, qui sont notamment les gouvernements des pays concernés puisqu’ils vont bénéficier indirectement des programmes et d’aide financière, les institutions paraétatiques puisqu’elle vont bénéficier de plus de fonds de recherche pour mettre de l’avant des plans d’actions locaux mais aussi, les organisations internationales (Nations Unies, OCDE, FMI) car elles pourront « atteindre » certains objectifs internationaux, tels que les objectifs de développement (ODD). D’un autre côté, nous observons les lésés, soit les groupes de personnes qui sont affectés négativement par les politiques. Ces derniers pourraient être d’autres ministères canadiens ayants besoin de plus de budget afin de mettre en place d’autres programmes liés indirectement à l’aide internationale tels que le développement durable, l’immigration, l’intégration sociale, etc. Dans une perspective internationale, les lésés sont aussi les autres pays ayant besoin d’aide mais qui ne se trouvent pas dans le champ d’intérêt du Canada.

Les causes qui expliquent le manque d’efficacité des politiques d’aide internationale peuvent être classés sous plusieurs volets ; politique (incohérence des objectifs et mise en œuvre des plans d’action), économique (allocation budgétaire aux programmes et aux politiques), sociale (triangle des acteurs impliqués) et internationale (pression des organisations internationales sur les politiques publiques canadiennes). Cependant, bien qu’on puisse déterminer plusieurs hypothèses causales, nous en retiendrons deux : la dispersion de l’aide et le manque d’une politique cohérente de concentration géographique et sectorielle. Ce choix s’explique par la définition même de l’aide internationale. Cette dernière suppose un effort global envers l’aide aux pays se trouvant dans une situation précaire. En effet, ceci-ci suppose un champ physique de travail trop étendu et un pourcentage de population mondiale trop élevé. De même, « le Canada est devenu au fil des années membre d’un très grand nombre d’organisations et de réseaux internationaux, allant de petits regroupements régionaux aux plus grandes institutions internationales » (Audet et. al, 2008. P. 10). Ce membership canadien au sein de la sphère internationale a influé sur l’agenda de l’aide canadienne au développement et « une bonne part de l’aide canadienne s’est vu canalisée vers des organisations multilatérales, afin qu’elles se chargent de la redistribution des fonds canadiens » (Audet et. al, 2008. P. 10). Cette dispersion est suivie par une concentration géographique de l’aide qui est basée sur le besoin constant de répondre de manière ponctuelle aux pressions et aux demandes de la population canadienne et de ses partenaires internationaux (qu’il s’agisse de pays ou d’organisations). Ainsi, « les partenaires prioritaires et les régions privilégiées déterminées par le Canada risquent donc de changer au fil de l’évolution de la démographie canadienne, mais également au fil des réalignements politiques et diplomatiques entre le Canada et ses partenaires » (Audet et. al, 2008. P. 11).

L’AIDE INTERNATIONALE ET LA CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE

Face à la réalité politique du Canada, au triangle des acteurs impliqués et aux hypothèses causales retenues, il est possible de créer un cadre d’intervention qui pourrait soulager les effets négatifs de la dispersion de l’aide et du manque d’une politique cohérente de concentration géographique et sectorielle. En effet, les objectifs proposés vont définir l’état considéré comme satisfaisant à atteindre par la solution adoptée.Ils vont décrire l’état social souhaité dans un champ d’action, une fois leproblème public résolu. (Knoepfel et. al., 2015, p. 194). Pour faire face à la dispersion de l’aide nous proposons deux objectifs : premièrement nous proposons de limiter le nombre de relations bilatérales multilatérales et de limiter davantage le choix des partenaires afin de se concentrer de façon sectorielle (concentration géographique et sectorielle). Cette action permettra au Canada de mieux cibler son budget et de mieux développer des programmes « personnalisés » ancrés dans les besoins réels des partenaires, tout en suivant les recommandations internationales. Pour ce faire, il sera nécessaire d’utiliser des ressources consensuelles afin d’éviter des possibles conflits internes dus aux intérêts politiques et aux pressions internationales. En effet, étant donnée le pouvoir de pression et d’obstruction des groupes cibles et, de plus en plus, des bénéficiaires finaux, l’administration peut de moins en moins mener une politique publique face à une opposition ouverte et ferme de l’un de ces deux groupes sociaux (Knoepfel et. al, 2015, p. 103). On propose ici la création d’une « Commission stratégique sur l’aide internationale du Canada » afin de mettre en place un espace public de débat et de conciliation. Deuxièmement, nous proposons que le Canada coordonne ses activités et ses programmes d’aide internationale selon ses capacités spécifiques et son champ de spécialisation afin d’éviter une propagation trop étendue de l’aide. Ceci-dit, il sera nécessaire de revoir les programmes existants ayant eu des résultats tangibles à moyen et long terme, dont les ressources matérielles et humaines sont accessibles et pour lesquelles une expertise a été développée. Il sera nécessaire de mettre en place des ressources humaines qui, par leur spécialisation pourront créer une discipline d’étude propre aux expériences canadiennes en aide internationale mais aussi, qui permettront l’intégration du know-how d’autres acteurs. On propose donc la création d’un « Ordre professionnel de l’aide internationale », qui aurait comme but de mettre sous un seul toit, l’ensemble des individus spécialisés dans la mise en œuvre des politiques et des programmes en aide internationale. En ce qui concerne le besoin de mettre en place une politique de concentration géographique et sectorielle, nous proposons deux objectifs; premièrement, coordonner les programmes d’aide selon les besoins et les intérêt liés au développement afin d’éviter une concentration trop élevée du nombre des partenaires internationaux qui changent dépendamment des pressions politiques et internationales. Pour ce faire, il sera nécessaire d’analyser les besoins d’aide par sous-thèmes (santé, éducation, gouvernance et équité des genres). Ces derniers doivent être liés aux champs d’expertise (définis dans le premier point) et non pas à des sujets trop larges comme la « réduction de la pauvreté ». Pour mettre en place cette action, il sera nécessaire d’utiliser des ressources cognitives afin de « pratiquer un véritable monitoring, permettant l’observation en continu de l’évolution du problème » (Knoepfel et al., 2015, p. 98). Ceci permettra aussi de mieux évaluer chaque sujet afin de mieux informer l’APA des besoins en matière de politique d’aide internationale. Ainsi, nous proposons la création d’un « observatoire du développement », mené par une chaire d’universités canadiennes afin de mesurer scientifiquement chaque sujet tout en le rendant l’information publique. Deuxièmement, revoir les mécanismes d’attribution de l’aide à travers une mise en œuvre d’approches sectorielles telle que le Sector-Wide Approach (SWAp) afin de canaliser les fonds attribués à un seul secteur et soutenir la cohérence des politiques d’aide. Cet objectif permettra de mieux organiser le budget des programmes tout en assurant la mise en place d’outils axés sur les résultats, ce qui pourra assurer l’efficience des politiques d’aide. Ainsi, il sera question de ressources monétaires, voire d’organisation budgétaire centrée sur des accords bilatéraux de coordination des programmes d’aide internationale. Ceci-dit, l’approche SWAp devra avoir deux acteurs; le gouvernement fédéral (qui donne les ressources) et les gouvernements des pays bénéficiaires (qui recevra les ressources). Dans ce cadre d’action, nous proposons l’instauration « d’agents d’intervention internationale » qui seront responsables des relations bilatérales afin d’assurer une meilleure concertation des besoins et de l’aide financière directe.

PLAN D’ACTION

La bonne gestion et l’efficacité des actions qui garantissent l’accès à l’aide internationale sont en soit, des objectifs qui permettent de préserver la continuité des politiques en matière d’aide internationale. Dérivant de cette problématique, nous avons proposé de nous pencher sur la dispersion de l’aide et la mise en place d’une politique de concentration géographique et sectorielle pour ensuite proposer des interventions centrées sur l’efficacité de l’aide internationale dans la sphère systémique, spécifiquement, sur les relations d’aide entre le Canada et les pays bénéficiaires. En établissant un plan d’action nous cherchons à nous appuyer sur « des connaissances suffisantesconcernant l’évolution temporelle des activités de mise en œuvre,permettant, dans ce contexte, d’assurer une utilisation efficiente des ressources administratives ». (Knoepfel et. al, 2015, p. 251). La priorité d’action face à l’efficacité est celle d’assurer une meilleure utilisation des arrangements politico-administratifs afin d’évaluer les champs de travail prioritaires qui aideront directement les bénéficiaires finaux tout en mobilisant les groupes cibles. En effet, nous cherchons à développer des politiques publiques basées sur les besoins géographiques ainsi que l’expertise du Canada et non pas sur « l’intérêt international » de l’aide. Ce virage nous permettra de mieux encadrer la concentration géographique en faveur des pays bénéficiaires. Ainsi, notre plan d’action 2020 (Appendice A) est axée sur l’atteinte de quatre objectifs par la mise en œuvre de six moyens. Chaque moyen est accompagné d’une proposition d’action directe et quantifiable et détermine les acteurs qui sont appelés à participer. Les actions sont établies selon l’ampleur systémique puisqu’ensemble elles demandent une coordination entre tous les acteurs impliqués. Ainsi, les actions proposées supposent l’intervention des acteurs publics, parapublics et privés.

CONCLUSION

La crédibilité d’un pays dans ses relations d’aide internationale dépend essentiellement du respect de ses engagements envers ses partenaires (Audet et Desrosiers, 2008, p. 45). Cependant, ces dernières ne dépendent pas uniquement des ressources allouées, des acteurs ou du statuquo mais, elles sont aussi subordonnées à l’efficacité des politiques qui déterminent leur action. Le cas de l’efficacité de l’aide internationale et ses effets négatifs supposent l’existence de zones grises qui ne tiennent pas en compte les différences géographiques ni les imprévus. Pour ses deux cas, il n’y a aucune politique de risque établie. C’est le cas des fonds établis pour certains pays au détriment d’autres programmes d’aide dans une même région. On peut aussi penser à des programmes d’aide bilatérale et multilatérale déjà en cours au sein du pays touché mais qui sont récupérés et reconduits vers une « nouvelle urgence ». Ainsi, bien que notre proposition ne constitue pas un cadre théorique sur l’efficacité de l’aide internationale, elle propose tout de même d’encadrer le champ de vision afin de mieux réussir les objectifs établis par le Canada.

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